Zwei-Klassen-Netz durch die Hintertür?

EU-Telekom-Paket soll Netzneutralität regeln

Im Oktober 2015 verabschiedete das EU-Parlament das „EU-Telekom-Paket“. Mit diesem soll der Rahmen für Netzneutralität geregelt werden. Kritiker sehen allerdings Schlupflöcher und befürchten ein „Zwei-Klassen-Netz“.

Hintertür

EU-Telekom-Paket: Kritiker befürchten ein Zwei-Klassen-Netz durch die Hintertür.

Die Regelungen sind insgesamt Teil einer Verordnung zur Harmonisierung des europäischen Binnenmarktes in der Telekommunikation. Die Verordnung soll zugleich die Roaming-Gebühren im EU-Ausland senken, was in der Pressemitteilung des Europäischen Parlaments vom 27. Oktober 2015 direkt an vorderste Stelle gerückt wurde. Erst im weiteren Verlauf der Mitteilung geht es um den viel wichtigeren Aspekt „Freier Zugang zum Internet“. Laut EU-Parlament verpflichtet das neue Gesetz die Anbieter von Internetzugangsleistungen, den gesamten Verkehr bei der Erbringung solcher Dienstleistungen gleich zu behandeln – ohne Diskriminierung, Beschränkung oder Störung sowie unabhängig von Sender und Empfänger, den abgerufenen oder verbreiteten Inhalten, den genutzten oder bereitgestellten Anwendungen oder Diensten oder den verwendeten Endgeräten. Zugegeben, das klingt in erster Linie nach „Netzneutralität“, doch schon im nächsten Abschnitt der Mitteilung werden einige Ausnahmen aufgelistet: z.B. gerichtliche Anordnungen, die Vorbeugung gegen Cyberangriffe oder die Vermeidung von Netzüberlastungen.

„Die gefundene Regelung ändert nichts an der Situation, wie wir sie auch in den letzten Jahren hatten“, kommentiert Thomas Duhr, Vizepräsident Bundesverband Digitale Wirtschaft e.V. (BVDW). „Wenn das Netz überlastet ist, muss die Situa­tion gemanagt werden.“ Die entsprechenden „Verkehrsmanagement-Maßnahmen“ seien den Zugangsprovidern gestattet – was sie letztlich zu sogenannten „Hilfssheriffs“ macht und sie der Zensur des offenen Internets ermächtigt. So zumindest die Befürchtung der Kritiker. Doch: Falls derlei „angemessene Verkehrsmanagement-Maßnahmen“ erforderlich werden, sollten sie laut EU-Parlament „transparent, nicht diskriminierend und verhältnismäßig“ sein und nicht länger dauern als unbedingt nötig. Gleiches betont Oliver Süme, stv. Vorstandsvorsitzender des Eco – Verband der Internetwirtschaft e.V.: „Netzwerkmanagement soll lediglich in zeitlich begrenzten engen Ausnahmefällen, nämlich nur bei besonderen gesetzlichen Verpflichtungen des Providers, zur Gewährleistung der Integrität und Sicherheit des Netzwerks bzw. bei Netzwerküberlastungen möglich sein.“ Sprich, Netzwerkmanagement darf nicht beliebig erfolgen, sondern nur nach objektiv festgelegten Kriterien. Dabei müssen die Provider die europäischen Datenschutzrichtlinien wahren.

Der Anbieter entscheidet hier auch deshalb, „weil schließlich nur er feststellen und beurteilen kann, ob es in seinem Netz aktuell eine Überlastung oder Beeinträchtigung der Sicherheit und Integrität gibt“, erklärt Süme. Gemäß der EU-Vorgaben sollen künftig allerdings die nationalen Regulierer das letzte Wort haben. „Diese können dabei auch Mindestqualitäten definieren“, bemerkt Wolfgang Heer, Geschäftsführer des Bundesverband Glasfaseranschluss e.V. (Buglas). Die konkrete Ausgestaltung bleibe aber noch abzuwarten. Laut Valentina Daiber, Director Corporate Affairs bei Telefónica in Deutschland, werden die europäischen Regulierungsbehörden nach einer öffentlichen Konsultation bis Ende August 2016 Leitlinien vorlegen, welche „Verkehrsmanagement-Maßnahmen“ konkret zulässig sind.

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Grundsätzlich handelt es sich beim aktuellen Beschluss zunächst einmal um einen Kompromiss, „der lediglich Eckpunkte für eine gemeinsame europäische Netzneutralitätsregelung vorgibt“, hebt zugleich Oliver Süme hervor. Die konkreten Regeln müssten erst noch durch die Mitgliedsstaaten präzisiert und definiert werden. Kein Wunder also, wenn der eine oder andere Kritiker meint, im aktuellen Beschluss noch diverse Schlupflöcher zu sehen. Ein Schlupfloch betrifft die sogenannten „Spezialdienste“, die im Text Erwähnung finden. Dort heißt es, dass Internetanbieter Spezialdienste anbieten dürfen, jedoch nur unter der Bedingung, „dass sich dies nicht auf die allgemeine Internetqualität auswirkt“. Die Definition der Spezialdienste bleibt dabei „ein weißer Fleck“, kritisiert Natascha Kahmann, Country Manager Deutschland von Schlaubi, einem Vergleichsportal für Internet, Telefon und TV. „Das birgt die Gefahr, dass die Auslegung in der Praxis sehr weitläufig sein könnte. Das wäre insbesondere dann kritisch, wenn Netzbetreiber nach eigenem Ermessen bestimmen könnten, was ein Spezialdienst ist.“ Diese „besonderen Angebote“ könnten sie dann auf „bezahlte Überholspuren“ auslagern, was für andere Anbieter und Nutzer wohlmöglich mit hohen Kosten verbunden wäre.

Längst gelernte Praxis


An dieser Stelle argumentiert Timotheus Höttges, Vorstandsvorsitzender Deutsche Telekom AG, dass die Qualitätsdifferenzierung im Netz längst gelernte Praxis sei: „Nutzer können selbst entscheiden, wie viel Service sie wollen und was ihnen dieser Service wert ist.“ So koste beispielsweise mehr Speicherplatz für Mails extra, genauso wie erweiterte Suchfunktionen bei Xing und Linkedin. Ein ähnliches Szenario findet man im Bereich der Mobilfunkverträge: Bei manchen Providern können Kunden zusätzlich zur volumenbeschränkten Flatrate z.B. unbeschränkte Zugänge zu besonderen Musik-Streaming- und Social-Media-Diensten hinzubuchen. Doch was ist nun konkret mit den Spezialdiensten im Rahmen des EU-Beschlusses gemeint? Hier soll der Text bislang etwas „schwammig“ formuliert sein, was die Definition und die Vorgaben für den Betrieb von Spezialdiensten anbelangt.

Laut Valentina Daiber von Telefónica handle es sich bei den angebotenen Spezialdiensten keinesfalls um „Überholspuren“, „sondern um eine gesicherte Qualität für bestimmte Dienste“. Beispielsweise würden Anwendungen im Bereich der Real-Time-Steuerung bei Industrie 4.0, Connected Car und Internet der Dinge zuverlässig und jederzeit dieselbe Übertragungsqualität in puncto Breitband und Latenz benötigen. Ein weiterer Bereich könnten Anwendungen für Produkte aus dem Telemedizinbereich sein. Weniger hohe Qualitätsanforderungen haben etwa das einfache Surfen im Internet oder die E-Mail, die auch ein paar Millisekunden später ankommen kann. Das würde der Endverbraucher sicherlich nicht merken. „Spezialdienste sind besonders dort relevant, wo es auf die Übermittlung von Bildern oder Daten in Echtzeit ankommt“, bestätigt Thomas Duhr vom BVDW. Das betreffe nicht nur sicherheitsrelevante Bereiche, sondern z.B. auch Bezahl- oder Gesundheitsanwendungen. „Wenn etwa ein Arzt bei einer OP online dazugeschaltet wird, kann eine möglichst ruckelfreie Übertragung lebenswichtig sein“, so Duhr.

Weitere Spezialdienste könnten laut Benedikt Kind, Leiter Recht & Regulierung beim Breko Bundesverband Breitbandkommunikation e.V., neben Videokonferenzen etwa auch HD-TV sowie Gaming-Anwendungen sein. Dabei spielen verschiedene Qualitätsparameter eine wichtige Rolle. So sage etwa die „Bandbreite“ aus, welche Datenmenge pro Sekunde maximal über die Netzverbindung transportiert werden kann. Der Parameter „Verzögerung“ beschreibe die Zeitspanne, den ein Datenpaket für den Weg vom Sender zum Empfänger benötigt. Die „Fluktuation“ messe die Schwankungen bei den Verzögerungen. Schließlich stehe der Parameter „Paketverlust“ für die Anzahl der Datenpakete, die auf dem Weg vom Sender zum Empfänger verloren gehen. Auch dieser Qualitätsparameter sei entscheidend für VoIP-Anwendungen, Videokonferenzen, TV-Anwendungen oder Gaming. Nun gut, datenintensiv mögen diese Dienste allemal sein und eine Videokonferenz sollte auch zu Stoßzeiten im Netz nicht ins Stocken geraten. Doch sicherlich kann man diese Dienste – insbesondere TV- und Gaming-Anwendungen – nicht zu den kritischen, oder besser gesagt, zu den lebenswichtigen Infrastrukturen zählen, oder?

Es bleibt spannend, was letztlich die großen Telekommunikationsdienstleister (TK) unter den Spezialdiensten verstehen. Vodafone begrüßt jedenfalls einen Rechtsrahmen, „der die Entwicklung neuer Geschäftsmodelle ermöglicht und nicht per se verbietet“, so ein Sprecher des Konzerns. „Spezialdienste könnten Innovationen vorantreiben, die Kunden zugutekommen. Konkrete Pläne für solche Spezialdienste haben wir jedoch nicht.“ Es sei noch zu früh, Aussagen über mögliche Produkte zu treffen, die auf dieser Grundlage entwickelt werden können. Fest stehe allerdings: „Wir werden immer nur Dienste anbieten, die unseren Kunden einen Mehrwert bieten und gleichzeitig niemanden benachteiligen.“ Kritiker befürchten, dass letztlich insbesondere kleinere Unternehmen bzw. Start-ups auf der Strecke bleiben, wenn sie zukünftig auf die womöglich teuren Spezialdienste der großen TK-Anbieter – wie auch immer diese aussehen werden – zurückgreifen müssen, um wiederum ihre eigenen Dienstleistungen wie beispielsweise Video-Conferencing anbieten zu können. Das könnten sie sich doch gar nicht leisten. „Das Gegenteil ist richtig“, hält Timotheus Höttges von der Telekom dagegen. „Gerade Start-ups brauchen Spezialdienste, um mit den großen Internetanbietern überhaupt mithalten zu können. Google und Co. können sich weltweite Server-Parks leisten, damit die Inhalte näher zu den Kunden bringen und die Qualität ihrer Dienste so verbessern.“ Das wiederum könnten sich kleine Firmen nicht leisten. Wollen sie Dienste auf den Markt bringen, bei denen eine gute Übertragungsqualität garantiert sein muss, bräuchten gerade sie Spezialdienste. Nach Vorstellungen der Telekom bezahlen sie dafür „im Rahmen einer Umsatzbeteiligung von ein paar Prozent“.

Privilegierung vs. Netzneutralität


Um Spezialdienste anbieten zu können, muss laut Oliver Süme letztlich vom Best-Effort-Grundsatz abgewichen werden, damit bestimmte Datenpakete bzw. -ströme priorisiert werden können. Doch beißt sich diese Privilegierung dann nicht mit der Netzneu­tralität? Valentina Daiber wiegelt ab: „Es gibt einen klaren Unterschied zwischen Diskriminierung und Differenzierung: Bei der Diskriminierung wird der Zugang von bestimmten Nutzern oder zu bestimmten Diensten innerhalb des Best-Effort-Internets behindert.“ Bei der Differenzierung gehe es darum, dass jeder Nutzer und jeder Inhalt den Zugang zum Best-Effort-Netz genießt und zusätzlich „on top“ Spezialdienste mit einer garantierten Qualität aufgeschaltet werden, wobei keine Beeinträchtigungen für den Zugang zum übrigen Netz entsteht. Ähnlich sieht es Benedikt Kind vom Breko: „Aus unserer Sicht beißt sich das nicht, solange sichergestellt ist, dass der Internetzugang als Basisdienst vernünftig funktioniert und mit ausreichenden Kapazitäten versorgt ist.“

Ein „Zwei-Klassen-Netz“ durch die Hintertür ist folglich also nicht möglich? Patrick Quellmalz, Leiter Services beim Voice Bundesverband der IT-Anwender e.V., kann sich nicht vorstellen, dass es so weit kommt: „Der Begriff ‚Zwei-Klassen-Netz‘ suggeriert, dass die zweite Klasse schlecht ist, das heißt, zu wenig Bandbreite aufweist und zu wenig Traffic zulässt. Allein durch den Begriff entsteht der Eindruck, dass Konsumenten und alle anderen ‚Nicht-Klasse-1-Privilegierten‘ länger warten müssen oder aus Mangel an Bandbreite von bestimmten Kommunikationssträngen ausgeschlossen werden.“ Eine solche zweite Klasse müsse unbedingt verhindert werden und das werde im Gesetz auch eindeutig formuliert. „Natürlich ist nicht zu 100 Prozent auszuschließen“, so Quellmalz weiter, „dass eine solche ‚schlechte’ zweite Klasse entsteht. Aber ich kann mir nicht vorstellen, dass Provider und Politiker so kurzfristig denken.“

Massiver Breitbandausbau


Mittel- bis langfristig werde sich die Problematik der Netzneutralität entschärfen und im Endeffekt erledigen, meint Benedikt Kind, weil zunehmend leistungsstarke Glasfasernetze aufgebaut werden, die ausreichende Netzkapazitäten bereitstellen. „Ein massiver Ausbau der Glasfaserinfrastruktur ist unabwendbar“, bekräftigt Thomas Duhr, „denn nur diese sichert dauerhaft eine möglichst flächendeckende Breitbandversorgung.“ LTE und Vectoring seien hier ergänzend wichtig, können aber eine leistungsfähige Infrastruktur nicht ersetzen. Er fordert an dieser Stelle substantielle Investitionen durch den Staat, denn die Wirtschaft alleine könne dies angesichts eines geschätzten Investitionsvolumens von rund 80 Mrd. Euro nicht stemmen. Telekommunikationsunternehmen fürchten gar um die Refinanzierung ihrer milliardenschweren Investitionen in die Breitbandinfrastruktur, heißt es vonseiten der Telekom.

An dieser Stelle kommen wieder die „Spezialdienste“ ins Spiel: Schließlich eröffnen sie den Betreibern die Möglichkeit, neue Geschäftsmodelle auf die Beine zu stellen und mit diesen zusätzliche Umsätze zu generieren, die dann wiederum dem Netzausbau zugutekommen könnten. „Vonseiten des Gesetzgebers müsste allerdings sichergestellt werden“, betont Natascha Kahmann von Schlaubi, „dass derartige Mehreinnahmen auch tatsächlich in den Netzausbau investiert und nicht einfach als Profit verbucht werden und in internen Kanälen versickern.“ Deshalb sollten zunächst einmal „alle weißen Flecken und möglichen Schlupflöcher“, insbesondere was die Definition von Spezialdiensten angeht, beseitigt werden. „Wenn hier keine klaren Regeln geschaffen werden, dann wird das höchstwahrscheinlich zum Nachteil für Endverbraucher sein“, befürchtet Kahmann. Eine weitere Gefahr für Nutzer liege darin, dass kleinere Anbieter auf der Strecke bleiben und nur die großen Namen der Branche den Markt beherrschen könnten. Dann wäre sicherlich mit höheren Kosten für Endverbraucher zu rechnen.

Es darf also nicht passieren, dass sich am Ende wieder ein Anbieter zum Monopolisten aufschwingt und den Wettbewerb mit Marktmacht komplett verzerrt. Deshalb empfiehlt Sebastian von Bomhard, Vorstand der Spacenet AG, abschließend, einen kostenneutralen Datenaustausch diskriminierungsfrei zwischen Providern verpflichtend vorzuschreiben, um den Rest dem freien Markt zu überlassen. Das sei für Steuerzahler, Verbraucher und die meisten Anbieter das Beste.


Was ist Netzneutralität?

Netzneutralität ist ein elementares Prinzip bei der Datenübertragung im Internet. Unabhängig von Absender, Empfänger oder Inhalt werden sämtliche Daten stets nach der Reihenfolge ihres Eintreffens in gleicher Qualität und gleicher Geschwindigkeit von den Providern weitergeleitet. Es gibt danach also keine Daten, Dienste oder Nutzer erster und zweiter Klasse, keine wichtigen und weniger wichtigen Inhalte. Die Netzneutralität zählt daher zu den fundamentalen Voraussetzungen für ein freies und offenes Internet.

Quelle: Digitale Gesellschaft e.V.


Bildquelle: Thinkstock/iStock

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